LA RESPONSABILIDAD DEL DESEQUILIBRIO URBANÍSTICO

El artículo 45 de la Constitución Española dice que los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. El 47 establece que todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos. 

Ambos artículos establecen el principio fundamental de que la ordenación urbanística es una potestad pública que incide sobre el derecho de propiedad con objeto de limitar los posibles usos y aprovechamientos de la totalidad del territorio, así como establecer aquellos que la sociedad pueda considerar de utilidad pública o interés general, y por lo tanto, tener finalidades públicas.

Esta potestad se reparte entre competencias de las diversas administraciones públicas. La base del derecho urbanístico y la relativa al derecho de propiedad es competencia exclusiva del Estado, la ordenación territorial y urbanística corresponden a las Autonomías, dejando la competencia de planeamiento a los municipios, aunque bajo la supervisión de las segundas.

Cuando se aprueba una figura de planeamiento, esta debe estar debidamente justificada en base a su necesidad y conveniencia. Al igual que se precisan de estudios socioeconómicos en una revisión de un planeamiento general, es preciso que las modificaciones aisladas tengan la misma justificación, aunque a menor escala. Algún estudio o estadística que demuestre esa hipótesis. 

Mientras los pequeños municipios españoles, en muchos casos, doblaban la superficie de suelo urbano, o creaban grandes previsiones de suelo urbanizable, la población no crecía. No existía una justificación para esa alta demanda de transformación de suelo. No obstante, las administraciones competentes, en este caso, los municipios y los gobiernos autonómicos, tramitaban negligentemente esas figuras. El tiempo ha demostrado su irresponsabilidad. Miles de casas vacías, esqueletos estructurales o extensiones urbanizadas campan el territorio nacional. Los pueblos que apostaron por grandes extensiones con apellidos pomposos, como “resort” o “residencial”, ven como las arcas municipales van menguando peligrosamente, aunque hubo un tiempo que estaban llenas a rebosar a través de tasas e impuestos a la construcción. 

Por consiguiente, las administraciones públicas han aprobado procedimientos administrativos que no han respetado las legislaciones vigentes en materia de urbanismo. El resultado social ha sido dramático. Por un lado, la economía basada en dicho crecimiento se vio frenada de golpe, llevando a millones de personas al desempleo o la precariedad laboral. Por otro lado, la vivienda dejó de ser un valor de inversión al bajar drásticamente la demanda por la falta de crédito. Y la vivienda no deja de ser un bien donde muchos españoles han depositado sus ahorros reales o futuros, por lo que se ha producido una fuerte desamortización de sus propietarios. 

Sin embargo, en los órganos de gobierno donde se aprobaron dichas figuras de planeamiento no se ha señalado ningún responsable. Tampoco se identifican responsables en los diversos agentes que participaron en los procedimientos administrativos. Parece que la administración pública como siempre se excusa en la responsabilidad común. Pero eso es injusto. 

Cuando algunos hablan de la auditoria de la deuda pública y otros se rasgan las vestiduras, parece que los primeros no dejan de requerir un ejercicio de responsabilidad en los procedimientos administrativos que han aumentado negligentemente la demanda de dinero público. Es responsabilidad del administrado señalar y denunciar cuando alguna administración vulnera su propio cuerpo legislativo. Y en este caso, las consecuencias han sido tan violentas que parece una acción necesaria. Al menos, para evitar que se vuelva a repetir.

En conclusión, en la burbuja inmobiliaria las administraciones públicas fueron cómplices necesarios, olvidando su principio fundamental de actuar a favor del interés general, focalizando plusvalías sin justificar para determinados administrados, mientras el resto acabamos pagándolas. Con intereses bien altos.

LAS POLÍTICAS DE ENSANCHE

El crecimiento demográfico de las ciudades fue una consecuencia de la Revolución Industrial, durante el siglo XIX. Las personas se movilizaban desde las zonas rurales a las grandes urbes, al calor de la necesidad de mano de obra alrededor de la creciente necesidad industrial. 

Consecuentemente, el aumento de población supuso una urgente necesidad de espacio habitacional donde alojar a esa población desplazada. Además supuso plantear soluciones a los problemas higiénicos y sanitarios, que derivaban en auténticas epidemias sociales. 

La primera Ley de Ensanche se aprobó en España el 29 de junio de 1864. Con ella se dotaba a los Ayuntamientos de la época de una herramienta legal que capacitaba al ente local a expropiar nuevos terrenos para el crecimiento de los núcleos urbanos y dotar de nuevos viarios y dotaciones al tejido urbano.

El primer ensanche que se planificó y se empezó a ejecutar fue el de Barcelona, diseñado por el ingeniero Ildefonso Cerdà. El trazado de viarios en cuadrícula, que dejaban manzanas edificables de 115 metros con sus esquinas achaflanadas, las profundidades edificables, los patios interiores que permitían dotar de servicios públicos y jardines, las calles de 20 o 50 metros de anchura… definieron el ensanche idealizado en España y que fue adaptado a otras ciudades como Madrid o Valencia.

Estas actuaciones permitieron dar soluciones habitacionales a las grandes demandas de vivienda que demandaban la inmigración de las zonas rurales. La población se repartió entre la ciudad antigua, intramuros, y el ensanche.

En diciembre de 1995, los españoles empezamos a utilizar el euro como nuestra moneda. Este hecho implicó que se flexibilizara el mercado financiero entre los países que adaptaron el euro. Se eliminó la incertidumbre del cambio de divisa y los costes de conversión. Los países perdieron su capacidad de política monetaria. En España empezó a entrar una facilidad crediticia como nunca había existido en el país.

En 1997, esa facilidad de acceso a la financiación de las empresas, conjugado con políticas y legislaciones que lo potenciaban, se originó lo que después se denominó la burbuja inmobiliaria. El ladrillo siempre ha sido en este país el sector económico que más revulsivo ha generado en las altas tasas de desempleo y la perspectiva de que la vivienda, además de ser un bien de primera necesidad, pueda considerarse una inversión segura y de cierta rentabilidad, hizo que en este país se construyeran una enorme cantidad de viviendas. Muchas más de las que demográficamente se precisaba.

Como en la revolución industrial, las ciudades aumentaron su superficie urbana. No obstante, a diferencia de aquella época, no existía una necesidad habitacional, demográfica. No existía una inmigración destacable a las ciudades. No era precisa la construcción de esas viviendas. 

El resultado ha sido que muchas ciudades hayan tenido un crecimiento artificial de su suelo urbano, lo que conlleva una serie de consecuencias desastrosas para las ciudades:

Primero, la creación de nuevos suelos urbanos, con mejores dotaciones públicas, ha potenciado la despoblación y terciarización de los centros históricos. La población se ha desplazado a los extrarradios de nueva creación, en detrimento de la ciudad vieja. En consecuencia, los servicios públicos en los centros se degradan y los focos económicos se centran en los ejes comerciales y terciarios. 

Segundo, a pesar de las plusvalías del proceso de transformación urbanística con las que participa la Administración, los sobrecostes de mantenimiento de las nuevas urbanizaciones sumadas a las antiguas han provocado el colapso presupuestario en muchos municipios.

Tercero, existe un exceso de suelos dotacionales de dominio público, comparado con la realidad demográfica, generalmente ubicados en las zonas de nueva urbanización.

Cuarto, la movilización hacia los extrarradios ha provocado el colapso de las antiguas vías de comunicación, sean públicas o infraestructuras de transporte privado. El desplazamiento de las nuevas zonas residenciales a los centros terciarizados por motivos laborales satura las arterías de comunicación en las horas punta.

Quinto, se pierde el modelo clásico de ciudad. Los nuevos modelos de crecimiento urbano suelen generar zonificaciones residenciales, debido a la rentabilidad que se derivaba de la especulación con la vivienda. Por lo tanto, los suelos de crecimiento urbano se dedican como ciudades dormitorio sin mezcla de usos.

Fue un error plantear políticas de ensanche a la burbuja inmobiliaria, cuando había una necesidad de inversión en la ciudad existente. Cuando no había una demanda evidente de viviendas. Cuando la vivienda no debía convertirse en un activo del mercado. Cuando se perdió el interés general de ese derecho, cayendo en manos de la especulación. Es fácil descubrir los errores del pasado. Lo difícil es evitar que vuelvan a ocurrir.

LA VIVIENDA COMO DERECHO FUNDAMENTAL

Hoy es un día gris y lluvioso. Apetece quedarse en casa. Encender la calefacción, cubrirse con una manta y acurrucarse en el sofá. Ver a través de la ventana como cae la lluvia sobre el asfalto. Que momento más placentero. Nuestro cobijo.

Hoy es un día gris y lluvioso. Miles de familias son obligadas, por la fuerza, a abandonar sus cobijos. Por culpa de la crisis. Al menos eso dicen. Por culpa de un sistema que no ha sido capaz de garantizar un derecho fundamental. El derecho al cobijo. El derecho a una vivienda digna y adecuada. Palabrería jurídica sin traducción a la realidad. Es un momento dramático. Triste. Doloroso.

El artículo 47 de nuestra Constitución indica que todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Además apuntilla diciendo que los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.

Pero ¿por qué su disfrute es un derecho fundamental de los españoles? El artículo 10 de la citada Constitución indica textualmente que “Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.”

La Declaración Universal de los Derechos Humanos se aprobó en 1948 por los países de la Asamblea de Naciones Unidas. En su artículo 25 aparece la vivienda como un derecho inherente a cualquier persona. Y aunque la Declaración tuvo un papel orientativo, en 1977 España ratificó el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), que su artículo 11 vuelve a asignar a las personas el derecho a una vivienda adecuada. 

Por lo tanto, el derecho fundamental recogido en la Constitución española no es más que la asunción del derecho a la vivienda que ya recogían los tratados de los derechos humanos internacionales, sin más añadido que es obligación de los poderes públicos establecer los medios para hacer efectivo ese derecho.

Es importante destacar que los poderes públicos regularán la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. Por lo tanto, dichos poderes legislarán para proteger dicho derecho de las políticas liberales de mercado. Desgraciadamente el tiempo y la experiencia nos han demostrado que las barreras legislativas nunca han conseguido extraer el componente especulativo del mercado de la vivienda, y que la omisión de las acciones políticas en medidas efectivas de vivienda han conseguido que la vivienda tenga un precio ajustado al derecho que representa.

Sin embargo, ¿qué es una vivienda digna y adecuada? En este caso, la Constitución no resuelve la duda. No obstante, el Comité de Derechos Urbanos de Naciones Unidas en su Observación General nº 4 con respecto al Pacto, desarrolla el concepto en los siguientes términos:

“El derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo menos por dos razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al Pacto. Así pues, "la dignidad inherente a la persona humana", de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término "vivienda" se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos. En segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada. Como han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5: "el concepto de "vivienda adecuada"... significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable.”

El Comité además establece una serie de factores sociales, económicos, culturales, climatológicos, ecológicos y de otra índole, que, entre otros, ayudan a identificar el derecho a una vivienda digna:

“a) Seguridad jurídica de la tenencia. La tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados.

b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia.

c) Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda. De conformidad con el principio de la posibilidad de costear la vivienda, se debería proteger por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. En las sociedades en que los materiales naturales constituyen las principales fuentes de material de construcción de vivienda, los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar la disponibilidad de esos materiales.

d) Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El Comité exhorta a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios de Higiene de la Vivienda  preparados por la OMS, que consideran la vivienda como el factor ambiental que con más frecuencia está relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades en los análisis epidemiológicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas.

e) Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En muchos Estados Partes, el mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la política. Los Estados deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho.

f) Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales. Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y zonas rurales donde los costos temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo y volver de ellos puede imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las familias pobres. De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitantes.

g) Adecuación cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y por que se aseguren, entre otros, los servicios tecnológicos modernos.”

En conclusión, con el presente texto he tratado de transmitir de dónde surge y qué alcance tiene el derecho fundamental al disfrute de la vivienda digna y adecuada, desde el punto de vista jurídico. Éste es el germen, que puede tener el desarrollo legislativo que las diferentes cortes consideren oportuno. Pero siempre teniendo en cuenta que, cualquier poder público, debe velar por la garantía de dicho derecho universal. Ahora es el momento de que cada uno tome sus propias conclusiones. Un saludo.